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从新《食品安全法》看检验检疫职能转变

文章出处:从新《食品安全法》看检验检疫职能转变_新闻视角_新闻中心_上海伯斯卡国际货物运输代理有限公司  浏览量:227  发布时间:2015-10-26

新《食品安全法》(以下简称“新法”)于今年4月24日修订完成,并于10月1日起正式实行。相比旧《食品安全法》(以下简称“旧法”)有巨大改动,一是明确了进口食品的法律责任。明确了检验检疫承担监管职能,企业承担主体责任(第91、94条)。此外还明确了检验检疫评估国外官方体系的职能(第101条)。二是进出口检验要求的转变。旧法中“检验合格才能通关”的法条彻底重写,改为进口食品“依法检验合格”,出口食品“监督管理”(第92条第2款,第99条)。三是强化了食品安全信息管理。细化了检验检疫对食品安全信息收集的范围(第100条),加强了信息沟通的机制(第93条第2款,第95条)。

本文以新法对监督管理职能的明确,及对进口食品检验要求的转变为切入点,对检验检疫机构如何在进口食品检验工作中转变职能,做一个合格的“裁判员”进行思考和探讨。

监督管理,就是做“裁判员”

新法新增法条明确规定,对进出口食品安全,检验检疫部门履行“监督管理”职能,这为检验检疫职能转变指明了方向。

监督管理就是做“裁判员”。国务院总理李克强多次强调,政府要简政放权,做好裁判员,不要老想当运动员。市场中,企业是“运动员”,检验检疫是其中一个“裁判员”,产品质量就是“球”。检验检疫的监管职责,就是在球出界时,吹响哨声,并对运动员作出判罚。但现在的情况是,这个裁判员一边吹哨,还要一边护着球不让它出界。其后果是,出了力还不讨好,甚至当球最终出界时,他还要承担“护球不力”的责罚。

做“裁判员”就不能做“运动员”

职能转变的核心,是检验模式的改革。旧法中“检验合格才能通关”的模式,是检验检疫成为“运动员”的原因,也是工作风险和廉政风险的主要来源。一是扣留是对国际贸易的物流环节的行政干预。旧法要求是扣留检验,其结果是,检验成为外贸活动中的一环,在食品检验,检验甚至成为货物通关的限速环节。检验检疫机构成了实际的“运动员”。企业为了减少成本,倾向于寻找把关更松的口岸,或行贿。前者凸显了工作风险,后者增加了廉政风险。二是“合格”没有定义,责任边界不明。旧法中没有明确“检验合格”的依据,这意味着进口食品通关后,发生的任何问题,检验检疫部门都要承担责任。

新法为检验模式改革提供上位法支撑。一是新法重写了“合格后才能通关”的要求,为检验模式的改革扫清了上位法的障碍。旧法中进口食品“检验合格才能通关”的要求,是检验检疫机构对进口食品不得不实行检验模式的原因。为了促进外贸,各局创新举措,比如通过先通关,存入“指定库”,检验合格后再放行的方式。这种做法,减少了货物滞港的成本,但实际上并不符合上位法“检验合格才能通关”的要求,本质上还是检验模式。二是新法明确了“检验合格”的依据,划清了检验检疫机构的责任边界。新法中明确了“检验合格”的依据,如果进口食品出现质量问题,只要检验检疫依法履职,即可免于承担责任。依据的明确,使检验检疫从原先的“无限责任”转成了“有限责任”。责任边界的划清,为检验模式改革划定了范围。

进口食品检验模式改革的出路在3项转变。一是检验,从对产品集的合格判定,转向对生产企业管理体系有效性的验证。这样才能实现真正意义上的“事前监管”。产品质量是企业生产出来的,而不是检验出来的。检验,是对生产企业管理体系有效性的验证。这实质上是将监管延伸到国外,延伸到生产环节。总局对国外生产企业管理体系的评估,不再单单是准入门槛,而成了监管体系的一个重要组成部分。此外,对特定有毒有害物质的检验也是对国外官方防控体系有效性的验证。二是合格判定,从样品合格,转向企业合格。这样才能彻底实现检验模式的改革。当合格判定,是基于来源国家持续有效的官方防控体系,基于生产企业持续有效的质量管理体系,基于国内外贸易商的高度诚信,直通放行才成为可能。这比传统的扣留检验模式,更科学,更可控,更可以持续改进。三是监管的方式,从“护球”转为“吹哨”。这样才算完成真正的职能转变。检验模式的改革,使得检验检疫机构不再干预贸易环节,不再承担产品质量问题的直接责任,只作为第三方,对市场中的企业的违规行为进行判罚。防贼变成捉贼,检验检疫的监管职责更加明晰,工作成效更易体现,企业的责任主体地位也更加明确。其他部门对市场监管的结果即“事后监管”,成为监管链的有机组成部分。

做“裁判员”就不能做“教练员”

政府提供服务,要依法而为。职权有边界,因此政府服务也有边界。越界服务,即是越权。

法律条文明确了检验检疫承担监管职责,而企业承担主体责任。但是在实际操作中,却因为政府服务的边界不清,政府部门很容易越权,成为“教练员”。以预包装食品标签为例,企业为了确保其进口预包装食品标签合格,最经济的途径是直接咨询检验检疫机构,获得肯定的答复后再加贴。检验检疫机构为了促进外贸,会不厌其烦地指导企业。最终的结果常是,标签的有效性工作,几乎成了检验检疫“包办”的活。检验检疫机构既是“裁判员”,又是“教练员”,存在工作和廉政双重风险。

解决的方法是须明确政府服务的边界,将部分服务外包给市场完成。即政府牢守“裁判员”底线,将咨询指导的服务交由“教练员”完成。比如预包装食品标签的监管中,政府将相关法律法规进行公示,但在操作层面的咨询,外包给市场完成。市场上咨询企业提供的是有偿服务,且自由竞争,这使企业有动力提升服务质量。检验检疫只负责规则的发布和解读,必要时对咨询企业进行培训。


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